Верховный Суд Республики Беларусь

После обретения в июле 1990 года государственного суверенитета Республика Беларусь стала развиваться по демократическому пути, медленно освобождаясь от коммунистического прошлого. Верховный Совет 12-го созыва ратифицировал практически все международные договоры в области прав человека и принял ряд законов, закрепляющих демократические принципы государственного устройства (см., например, «О государственном суверенитете Республики Беларусь» от 27 июля 1990 г., «Об основных принципах народовластия в Республике Беларусь» от 27 февраля 1991г., «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь» от 13 июня 1991 г.). Приверженность белорусского государства европейским стандартам в области прав человека получила закрепление в Конституции 1994 года. Впервые в истории Беларуси государство приняло на себя ответственность перед гражданами «за создание условий для свободного и достойного развития личности» (ст. 2). Основными принципами государственного устройства провозглашались: разделение властей (ст. 6), верховенство Конституции и законов (ст. 7), приоритет общепризнанных принципов международного права (ст. 8), обеспечение прав и свобод граждан (ст. 21).

В соответствии с европейской традицией в Республике Беларусь учреждалась должность президента как главы государства и исполнительной власти (ст. 95), предусматривалось образование Конституционного суда (ст. 125), закреплялись демократические принципы организации и деятельности судебной власти (ст. ст. 109- 116).

Вопрос об учреждении должности президента вызвал много споров среди политиков и членов конституционной комиссии. В конце концов большинство депутатов Верховного Совета согласились на включение в проект Конституции фигуры «сильного» президента по российскому образцу. При этом расчет строился на том, что первым президентом Беларуси будет избран фактический глава государства - премьер-министр В. Кебич. Однако жизнь распорядилась по-иному. В результате выборов на волне протеста против ухудшения условий жизни президентом был избран председатель временной антикоррупционной комиссии Верховного Совета А. Лукашенко.

После прихода к власти А. Лукашенко сразу же стал предпринимать усилия для укрепления президентской (своей) власти. Прежде всего им были образованы неконституционные структуры: администрация, управление делами, личная служба безопасности, которые постепенно заняли центральное место в системе органов государственной власти.

По инициативе президента был изменен порядок формирования местных органов управления. Согласно принятому по его инициативе Закону от 6 октября 1994 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь "О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь"» право предлагать кандидатуры для избрания на должность председателей областных и Минского городского исполнительных комитетов предоставлялось президенту (1). Тем самым он распространил свою власть на всю систему органов государственного управления: от правительства до местного чиновника. Институт президентства, относительно необходимости введения которого еще в 1994 г. не было полного согласия в обществе, сразу же стал «подминать под себя» все другие институты.

По инициативе президента 14 мая 1995 г. в республике был провален референдум по вопросам государственной символики, государственного статуса русского языка, экономической интеграции с Россией и по вопросу (четвертому в списке), который звучит так: «Согласны ли Вы с необходимостью внесения изменений в Конституцию Республики Беларусь, которые предоставляют возможность досрочного прекращения полномочий Верховного Совета президентом Республики Беларусь в случаях систематического и грубого нарушения Конституции?» Президент получил желательные ему ответы от большинства голосовавших по всем вопросам.

На мой взгляд, нет никаких оснований считать этот референдум противоречащим нормам Конституции. Серьезных нарушений законности в ходе голосования также не было. Но референдум явился шагом на пути наступления президента на систему разделения властей, последовательного усиления исполнительной президентской власти за счет законодательной и судебной, постепенно выводящего за пределы демократических норм и в конце концов приведшего к антиконституционным последствиям.

По мере усиления личной власти зрел конфликт президента с Верховным Советом. Депутаты Верховного Совета все чаще обращались в Конституционный суд на предмет конституционности президентских указов. Как выяснилось, многие из них были приняты вопреки Конституции и с превышением полномочий. Только за 1995 год Конституционный суд признал несоответствующими Конституции и законам Республики Беларусь (полностью или частично) 1 1 указов. В своем послании «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 1995 году» суд значительную часть вины за неудовлетворительное положение с правами человека в республике возложил на президента (2).

В ответ на эту позицию Конституционного суда президент Беларуси 29 декабря 1995 года издал распоряжение, которым предписал Кабинету Министров и другим государственным органам обеспечить соблюдение норм указов, ранее признанных судом неконституционными.

Парламентские выборы в мае 1996 года не позволили сформировать Верховный Совет в правомочном составе. Это обстоятельство послужило основанием для того, что президент стал настаивать на прекращении полномочий Верховного Совета 12-го созыва. Его работа благодаря саботажу чиновников исполнительной власти была парализована. В итоге Беларусь более чем на полгода осталась без эффективно действующего законодательного органа власти. За это время президент «приватизировал» всю власть и стал единоличным «хозяином» в стране.

Однако длительное время государство не могло оставаться без высшего представительного и законодательного органа власти. В декабре 1996 года был проведен второй тур парламентских выборов при соблюдении 50-процентной избирательной планки. С трудом удалось сформировать Верховный Совет 13-го созыва в правомочном составе.

Законотворческая деятельность Верховного Совета 13-го созыва до ноября 1996 г. и его конфликт с президентом Верховный Совет 13-го созыва был сформирован в два этапа парламентских выборов - в мае и декабре 1995 года. В состав Верховного Совета вошло много представителей управленческих структур, руководителей колхозов и совхозов и лишь несколько юристов и профессиональных политиков.

С самого начала работы Верховного Совета 13-го созыва исполнительная власть стала навязывать депутатам свои подходы к законодательству. Более того, ей удалось парализовать работу Верховного Совета как законодательного органа власти.

В силу указанных причин законотворческий процесс осуществлялся медленно, противоречиво, без какой-либо программы. Президент и правительство фактически отказались от конструктивного сотрудничества с Верховным Советом и лоббировали лишь некоторые законопроекты, в которых были особо заинтересованы. Министры не реагировали на запросы депутатов, не посещали заседания Верховного Совета (даже в тех случаях, когда слушались вопросы, имеющие к ним непосредственное отношение).

За неполный год своей деятельности (до момента роспуска) Верховный Совет 13-го созыва принял порядка десяти новых законов. Среди них: «О размерах обязательных страховых взносов в фонд социальной защиты Республики Беларусь» от 29 февраля 1996 г.; «О бюджете Республики Беларусь на 1996 год» от 19 апреля 1996 г.: «Об авторском праве и смежных правах» от 16 мая 1996 г.: «Об обращениях граждан» от 6 июня 1996 г.: «О направлении военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел и прокурорских работников за пределы Республики Беларусь для выполнения международных обязательств государства, участия в боевых действиях и миротворческих операциях» от 25 июня 1996 г.: «О музеях и Музейном фонде Республики Беларусь» от 5 сентября 1996 г.: «Об охране и использовании животного мира» от 19 сентября 1996 г.: «О государственной поддержке малого предпринимательства в Республике Беларусь» от 16 октября 1996 г.: «О научной деятельности» от 21 октября 1996 г.: «Об амнистии некоторых категорий лиц, совершивших преступления» от 5 ноября 1996 г. (3)

Законотворческая деятельность Верховного Совета включала в себя и подготовку изменений и дополнений в действующие законы. Этой деятельностью депутаты занимались повседневно и довольно продуктивно. Достаточно напомнить о поправках в Законы «О пенсионном обеспечении военнослужащих, лиц начальствующего и рядового состава органов внутренних дел», «О выборах депутатов Верховного Совета Республики Беларусь», «О статусе народного депутата Республики Беларусь» (4).

Верховный Совет принял также большое количество постановлений по конкретным вопросам своей деятельности. В их числе можно отметить такие, как: «О внесении изменений и дополнений во Временный регламент Верховного Совета Республики Беларусь» (от 16 января 1996 г.); «О Послании Конституционного суда Республики Беларусь "О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 1995 году"» (от 27 февраля 1996 г.): «О дальнейшем углублении и развитии интеграционных процессов Республики Беларусь с Российской Федерацией и другими странами СНГ» (от 29 марта 1996 г.): «О проведении дополнительных повторных выборов депутатов Верховного Совета Республики Беларусь и депутатов местных Советов Республики Беларусь» (от 31 мая 1996 г.) (5).

Деятельность Верховного Совета осложнялась тем, что органы исполнительной власти (администрация президента и правительство) предпочитали решать вопросы не путем законодательного регулирования, а путем принятия подзаконных актов.

Указы президента становились основной формой правового регулирования общественных отношений. Они касались практически всех сфер деятельности государства и издавались в массовом количестве. Некоторые из них не соответствовали нормам Конституции и законам Республики Беларусь. В 1996 году Конституционный суд признал неконституционными (полностью или частично) 4 указа. Среди них: указ от 14 ноября 1995 г. № 464 «О создании кадрового реестра Главы государства Республики Беларусь»; указ от 20 ноября 1995 г. № 476 «Об утверждении Положения о председателе областного, Минского городского исполнительного комитета»; указ от 26 декабря 1995 г. №519 «О некоторых вопросах обеспечения деятельности местных Советов депутатов Республики Беларусь»; указ от 28 июня 1996 г. № 233 «О реорганизации редакции газеты "Народная газета"» (6).

Не без оснований можно утверждать, что в Беларуси уже в 1996 году стало определяющим «президентское» право. Постановления правительства принимались исключительно в развитие указов. Законы и постановления Верховного Совета, не будучи обеспеченными органами исполнительной власти, утратили реальную юридическую силу и (фактически перестали исполняться.

Характерным примером может служить игнорирование руководством Национальной государственной телерадиокомпании норм Закона «О печати и других средствах массовой информации» в части освещения деятельности Верховного Совета в государственных СМИ (7). Эта телерадиокомпания не выполнила также постановление Верховного Совета от 2 сентября 1996 г. «О порядке освещения средствами массовой информации работы второй сессии Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва» (8). Не изменилось положение и после того, как депутаты приняли постановление от 27 сентября 1996 г. «О некоторых мерах по обеспечению выполнения постановления Верховного Совета Республики Беларусь "О порядке освещения средствами массовой информации работы второй сессии Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва"» (9).

В ряде случаев исполнительная власть, преследуя свои политические цели, препятствовала законодательному регулированию тех или иных вопросов. Так, 21 июня 1996 г. Верховный Совет принял Закон о придании заработной плате статуса первоочередного платежа (в качестве дополнения к Закону «О предприятиях в Республике Беларусь»). Однако президент данный закон не подписал, а депутаты не смогли повторным голосованием преодолеть президентское вето. Позднее -30 августа 1996 года - президент издал указ «О своевременной выплате заработной платы, стипендий и пособий», в котором обязал руководителей предприятий, объединений и организаций обеспечить ликвидацию задолженности по выплате заработной платы и предложил Верховному Совету в первоочередном порядке принять закон о заработной плате. По сути, данным указом были урегулированы вопросы, по которым Верховный Совет собирался принять закон.

Ухудшились отношения президента и с Конституционным судом, который продолжал признавать указы президента неконституционными один за другим (к ноябрю 1996 г. суд признал противоречащими Конституции уже 17 указов и 1 распоряжение президента). В ответ на Послание Конституционного суда президент обвинил суд в необъективности и высказал предложение об изменении порядка его формирования. В Беларуси назрел конституционный кризис. Президент вступил в резкую конфронтацию с Верховным Советом и Конституционным судом.

Летом 1996 года президент А. Лукашенко выступил с инициативой проведения республиканского референдума по ряду вопросов государственной и общественной жизни. Основным среди них был вопрос об изменении и дополнении Конституции 1994 года. Предлагаемые «поправки» и дополнения касались большей части статей Конституции. В президентском варианте конституции изменялись не только структура и порядок формирования органов государственной власти, но и их полномочия. Фактически под видом референдума по «поправкам» предпринималась попытка навязать белорусскому обществу новую конституцию.

Рассмотрев предложение президента, Верховный Совет принял 6 сентября 1996 года постановление «О проведении республиканского референдума в Республике Беларусь и мерах по его обеспечению»'". В соответствии с пунктом 2 постановления на референдум выносились две группы вопросов: одна - от президента, другая - от группы депутатов Верховного Совета.

Так, президентом были предложены четыре вопроса: 1) перенести День независимости Республики Беларусь (День Республики) на 3 июля -День освобождения Беларуси от гитлеровских захватчиков в Великой Отечественной войне; 2) принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями, предложенными президентом Республики Беларусь А. Г. Лукашенко; 3) выступаете ли Вы за свободную, без ограничений, куплю и продажу земли? 4) поддерживаете ли Вы отмену смертной казни в Республике Беларусь? Первые три вопроса предлагались президентом на обязательный референдум.

Группа депутатов Верховного Совета предложила три следующих вопроса: 1) принять Конституцию Республики Беларусь 1994 года с изменениями и дополнениями, предложенными депутатами фракций коммунистов и аграриев: 2) выступаете ли Вы за то, чтобы руководители местных органов исполнительной власти избирались непосредственно жителями соответствующей административно-территориальной единицы? 3) согласны ли Вы с тем, что финансирование всех ветвей власти должно осуществляться гласно и только из государственного бюджета?

По просьбе председателя Верховного Совета С. Шарецкого и по собственной инициативе Конституционный суд проверил на предмет соответствия Конституции и законам Республики Беларусь ряд положений указанного постановления Верховного Совета и в итоге судебного разбирательства решил, что на обязательный референдум не может выноситься вопрос об изменениях и дополнениях Конституции Республики Беларусь (11).

На основании решения Конституционного суда от 4 ноября 1996 года Верховный Совет внес изменения в свое постановление от 6 сентября 1996 года и признал, что на обязательный референдум выносятся только вопросы о переносе Дня независимости Республики Беларусь (Дня Республики) и о выборности руководителей местных органов исполнительной власти.

Президент, не соглашаясь с заключением Конституционного суда от 4 ноября 1996 года и постановлением Верховного Совета от 6 ноября 1996 года, издал два указа, касающихся предстоящего референдума. В указе от 5 ноября 1996 года № 455 он в нарушение Конституции и Закона «О народном голосовании (референдуме) в Республике Беларусь» определил порядок вступления в силу решений республиканских референдумов об изменении и дополнении Конституции Республики Беларусь (12). В указе от 7 ноября 1996 года № 459 было установлено, что заключение Конституционного суда от 4 ноября 1996 года не действует, «как существенно расходящееся с Конституцией и ограничивающее конституционное право граждан на участие в референдуме (народном голосовании)» (13). Более того, в нем содержалась угроза в адрес тех государственных органов, которые будут препятствовать проведению республиканского референдума. Деятельность таких государственных органов, по указу президента, должна была подлежать прекращению, а виновные в этом лица - привлекаться к ответственности.

За две недели до референдума с 9 ноября 1996 года, хотя еще не были опубликованы окончательные тексты изменений и дополнений Конституции, началось досрочное голосование. Лишь 12 ноября вышел президентский проект Конституции. Альтернативный же проект Конституции, вынесенный на референдум депутатами Верховного Совета, был опубликован 21 ноября, и ознакомиться с ним избиратели практически не имели возможности.

Все это время белорусский народ подвергался массированной обработке со стороны государственных средств массовой информации. Гражданам десятки раз в день по телевидению и радио предлагалось поддержать вопросы, вносимые президентом. Небывалую активность в период подготовки референдума развернули подчиненные президенту органы исполнительной власти. Конкретные указания обеспечить победу президентского проекта Конституции получили руководители предприятий, учреждений, организаций, колхозов, совхозов, командование воинских частей и т.д. Во всех регионах были созданы штабы по проведению референдума, которые охватили своим влиянием и контролем почти все взрослое население страны.

Под различными предлогами избиратели склонялись к досрочному голосованию (хотя это и является нарушением закона о референдуме). Проводилась невиданная ранее агитационная работа в пользу вопросов, предложенных президентом. Сам А. Лукашенко посетил в пропагандистских целях ряд городов, крупных предприятий, выступал на многолюдных общественных форумах.

Практически все силы исполнительной власти были брошены на достижение победы. При этом использовались все возможные способы, начиная от мелких материальных подачек и кончая открытым нарушением закона. В такой обстановке Беларусь подошла к 24 ноября 1996 года, дню, когда официально проходило волеизъявление граждан на референдуме. В этот день проводились также повторные выборы депутатов Верховного Совета Республики Беларусь и депутатов местных Советов в округах, где ранее не удалось избрать депутатов.

Новую редакцию Конституции, вынесенную на республиканский референдум, нельзя считать легитимной. И вот почему.

Во-первых, решением от 4 ноября 1996 года Конституционный суд признал, что референдум по вопросу об изменениях и дополнениях Конституции не может носить обязательного характера. Во всех демократических странах решение Конституционного суда расценивается как закон, которому должны подчиняться и президент, и парламент. Президент Беларуси решение суда не выполнил.

Во-вторых, в период подготовки и проведения референдума имели место весьма существенные нарушения законодательства. Чего, например, стоит факт отстранения от должности председателя Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов В. Гончара (14), который накануне референдума публично заявил, что не подпишет итогового протокола, если и впредь органами исполнительной власти будут допускаться грубые нарушения закона о референдуме. После отстранения от должности В. Гончара здание Центризбиркома было заблокировано вооруженными людьми из охраны президента. Такое положение сохранялось до подведения итогов голосования.

В-третьих, серьезные сомнения вызывают сами итоги референдума, поскольку общественность была отстранена от контроля за ходом голосования и подсчета голосов избирателей. Бюллетени печатались Управлением делами президента. Они были доставлены на избирательные участки, минуя Центризбирком и областные комиссии. Учет количества бюллетеней никем не осуществлялся. Общественными наблюдателями выявлены многочисленные нарушения порядка голосования, в частности: на участках избирателям «подсказывали», как нужно правильно заполнять бюллетени, имелись повреждения пломб на урнах, отмечены факты подлога подписей и голосования за лиц, которые не явились на избирательные участки.

По мнению независимых исследователей, при подсчете бюллетеней в пользу вопросов президента «дописали» как минимум 20 процентов голосов избирателей (15). К ним следует добавить еще порядка 20 процентов голосов тех граждан, которые в нарушение закона «проголосовали» до официального дня референдума.

Референдум стал удобной декорацией для смены власти: соблюдая видимость законности и демократии, президент А. Лукашенко заменил Конституцию 1994 года на такую же по форме, но с иным распределением полномочий ветвей власти. Белорусское государство из демократического превратилось в авторитарное, где начальником над всеми стал президент. К нему перешла вся власть в государстве. Власть законодательная стала чисто номинальной, а власть судебная - полностью подконтрольной.

Через два дня после голосования были объявлены «победные» итоги референдума (16). В тот же день (27 ноября), ссылаясь на новую конституцию, исполнительная власть стала устанавливать «новый порядок» для Беларуси. Администрация президента собрала «своих» депутатов Верховного Совета Республики Беларусь, которые проголосовали за странный закон под названием «О прекращении полномочий Верховного Совета Республики Беларусь тринадцатого созыва» (17). В тот же день президент подписал два указа: «Об одобрении списка депутатов Верховного Совета Республики Беларусь, включаемых в состав Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь» и «О созыве внеочередной сессии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь» (18).

На основании декрета президента от 11 декабря 1996 года «Об утверждении Положения о выборах членов Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь» (19) была создана верхняя палата так называемого белорусского парламента.

Дальше - больше. Своими указами президент назначил на должности практически всех высших должностных лиц страны, включая судей Верховного суда, Высшего хозяйственного суда и Конституционного суда. В ход пошли декреты, хотя в качестве формального основания для их издания требуется принятие парламентом специального закона о делегировании президенту законодательных полномочий в определенных сферах деятельности, а такого закона принято не было.

После введения в действие «президентской конституции» правовая система Беларуси претерпела качественные изменения. Проявилось это прежде всего в том, что декреты и указы президента стали восприниматься органами государственной власти в качестве «основных законов».

За 1997 год президент Беларуси издал 23 декрета и примерно 650 указов. Декретами президент произвольно изменял и дополнял законы, устанавливал административную ответственность за ряд правонарушений (между прочим, в десятки раз превосходящую максимально допустимую по закону), уточнял показатели государственного бюджета, вводил новые обязанности для граждан и должностных лиц.

Особого внимания заслуживают некоторые из декретов. Так, декрет № 2 от 12 (февраля 1997 года «О декларировании доходов и имущества физических лиц в Республике Беларусь» (20) предусматривает обязательное декларирование доходов физических лиц, полученных в течение календарного года, а также имущества, стоимость которого превышает 500 минимальных заработных плат (примерно 3 тыс. долларов США). Декрет предписывает, что декларацию о доходах и имуществе граждане обязаны представлять по требованию органов Комитета государственного контроля, государственных налоговых органов, органов внутренних дел, КГБ и прокуратуры. Непредставление декларации или указание в ней неполных или недостоверных сведений влечет за собой наложение штрафа в размере от 5 до 50 минимальных заработных плат.

Данный декрет вступает в противоречие как с нормами международного права, так и нормами Конституции и законов Республики Беларусь. В частности, положения декрета нарушают статью 28 Конституции (она предоставляет каждому право на защиту от незаконного вмешательства в его личную жизнь), статью 44 (согласно которой государство обеспечивает неприкосновенность собственности), статью 58 (она запрещает понуждать граждан к исполнению обязанностей, не предусмотренных Конституцией Республики Беларусь и ее законами). Декрет президента не соответствует ряду законов: «О собственности в Республике Беларусь», «Об основах службы в государственном аппарате», Гражданскому кодексу, Кодексу об административных правонарушениях, Кодексу законов о труде.

Декрет № 5 от 5 марта 1997 года «О собраниях, митингах, уличных шествиях, демонстрациях и пикетировании в Республике Беларусь» (21) содержит множество ограничений на проведение общественно-политических акций. Например, не допускается проведение собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетов на объектах метрополитена, железнодорожного, водного и воздушного транспорта, а также на расстоянии ближе 50 метров от территории предприятий, учреждений, организаций, обеспечивающих обороноспособность государства и жизнедеятельность населения. Кроме того, массовые общественные акции не должны проводиться вблизи резиденции президента, Национального собрания. Совета Министров, телецентра и других зданий республиканских органов государственного управления.

По образцу материального закона декрет установил административную ответственность за нарушение порядка организации и проведения собраний, митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования. Так. за пользование флагами, вымпелами, не зарегистрированными в установленном порядке, эмблемами, символами, плакатами, содержание которых направлено «на причинение ущерба государственному и общественному порядку, правам и законным интересам граждан», президент предписал налагать штраф в размере от 10 до 100 минимальных заработных плат (за эти действия Кодекс об административных правонарушениях в то время предусматривал штраф до 5 минимальных заработных плат).

Право составлять протоколы о такого рода административных правонарушениях декрет предоставил должностным лицам органов внутренних дел, а рассмотрение дел возложил на судей (хотя по закону этим занимались административные комиссии при местных исполкомах).

Своим декретом президент поставил под сомнение право граждан на проведение мирных собраний и шествий, поскольку установил ряд необоснованных препятствий в его реализации. По сути дела, он превысил свои полномочия и вмешался в сферу деятельности законодательной власти. Впоследствии данный декрет утратил юридическую силу в связи с принятием аналогичного закона.

Декретом № 7 от 17 марта 1997 года «О дополнительных мерах по обеспечению занятости населения» (22) президент, по существу, ввел принудительный труд для безработных и предписал, что пособие по безработице не выплачивается в случае невыполнения безработным без уважительных причин месячной нормы участия в общественных работах. Президент посчитал недопустимым в 1997 году рост числа безработных свыше 130 тыс. человек (к сведению: сегодня в Беларуси 126 тысяч официально зарегистрированных безработных, но только 42 процента из них получают пособие по безработице, которое составляет в среднем 300 тысяч белорусских рублей(23)).

Декрет № 12 от 3 мая 1997 года «О некоторых мерах по совершенствованию адвокатской и нотариальной деятельности в Республике Беларусь» (24) запретил частную адвокатскую практику, которая до этого получила в республике относительное распространение. Существенным образом была преобразована и частная нотариальная деятельность. Отныне 23 процента государственной пошлины от совершения нотариальных действий подлежат зачислению в доход республиканского бюджета (раньше они оставались в распоряжении частных нотариусов). Без указания каких-либо причин декрет приостановил на один год выдачу лицензий на право занятия частной нотариальной деятельностью.

Пожалуй, самым антидемократическим из «декретных» творений президента является декрет № 21 от 21 октября 1997 года «О неотложных мерах по борьбе с терроризмом и иными особо опасными насильственными преступлениями» (25). Он вводит в действие «систему неотложных мер» по борьбе с терроризмом, причем последний трактуется очень широко и дает возможность подвести под него практически любое коллективное выступление против власти.

Обращает на себя внимание беспрецедентное в европейской юрисдикции явление: этим подзаконным актом, в нарушение закона и вопреки закону, вводятся страшные (именно страшные, характерные для 30-х годов советской эпохи) уголовные наказания. Например, введены наказания: от 10 до 20 лет, пожизненное заключение, смертная казнь (!) и обязательно с конфискацией имущества.

Еще одна деталь декрета, напоминающая методы сталинского режима: граждане откровенно призываются к доносительству друг на друга. Если они «своевременно предупредят» государственные органы о готовящейся «террористической» деятельности, то подлежат освобождению от уголовной ответственности. И не только. В декрете президент предлагает разработать закон, защищающий таких лиц наравне со свидетелями и потерпевшими.

Прямым нарушением прав человека является пункт декрета о применении к лицам, причастным к «терроризму» или иным особо опасным насильственным преступлениям, «превентивного задержания» на срок до 30 суток. Пользуясь этим правом, работники милиции, КГБ и прокуратуры могут схватить любого «нужного» им человека и держать его под стражей, не предъявляя ему никаких обвинений.

Весьма показательно, что декрет президента не объявляется временным (хотя и по новой «конституции» он не может быть иным). Администрации президента в двухнедельный срок по согласованию с Государственным секретариатом Совета Безопасности предлагается разработать и представить проект закона о внесении изменений и дополнений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы.

Незаконная практика издания декретов продолжается и в 1998 году. Многие из них вступают в противоречие не только с законами и международно-правовыми актами, но и с самой «конституцией» 1996 года, которая не допускает издания декретов, ограничивающих права и свободы граждан (об этом прямо записано в статье 101).

От президента Республики Беларусь не отстает в правотворчестве правительство, которое им назначается и ему подчиняется. Постановления Совета Министров находятся в точном соответствии с президентскими указами и декретами. Например, в развитие декрета № 7 от 17 марта 1997 года Совет Министров принял постановление от 15 мая 1997 года № 513 (26), которым утвердил Положение о порядке организации и условиях проведения оплачиваемых общественных работ. В соответствии с ним перечень общественных работ определяется органами государственной службы занятости и утверждается местными исполкомами. На основании принятых объемов общественных работ устанавливается месячная норма для каждого работника, которая не может превышать 10 рабочих дней. Предусмотрено, что при невыполнении месячной нормы без уважительных причин выплата пособия по безработице приостанавливается (27).

В целях исполнения декрета № 12 от 3 мая 1997 года «О некоторых мерах по совершенствованию адвокатской и нотариальной деятельности в Республике Беларусь» Совет Министров принял соответствующее постановление № 646 от 9 июня 1997 года (28). В нем установлено, что государственная пошлина, взимаемая при осуществлении частной нотариальной деятельности, распределяется следующим образом: в доход частного нотариуса поступает в г. Минске до 18%, в областных центрах - до 19%, в городах областного подчинения-до 20%, в других населенных пунктах - до 23%: в доход республиканского бюджета направляется 23%-: в доход местного бюджета поступает оставшаяся часть взимаемой государственной пошлины. Этим же постановлением утвержден Порядок расчетов по оплате оказываемой адвокатами юридической помощи, а также государственной пошлины за совершение нотариальных действий и дополнительных платных услуг правового характера.

Правительство Беларуси принимает и по своей инициативе много постановлений, также не соответствующих положениям Конституции и законов Республики Беларусь. Среди сомнительных с правовой точки зрения правительственных актов можно назвать, в частности: постановление №218 от 18 марта 1997 г. «Об установлении запретов и ограничений на перемещение вещей через таможенную границу Республики Беларусь» (в нем запрещается ввоз на территорию Республики Беларусь и вывоз из Республики Беларусь печатных и аудиовизуальных материалов. которые могут нанести «вред экономическим и политическим интересам Беларуси») (29), постановление от 12 июля 1997 года, которым утверждено Положение «О пребывании и профессиональной деятельности на территории Республики Беларусь представительств и аккредитованных в Республике Беларусь корреспондентов иностранных средств массовой информации» (в нем устанавливаются произвольные ограничения для аккредитации в качестве иностранных корреспондентов и предусматривается ответственность за применение СМ И не по «назначению») (30): постановление № 1591 от 2 декабря 1997 года «О создании общественного совета при Совете Министров Республики Беларусь по спорным вопросам, возникающим в процессе применения Закона Республики Беларусь "О печати и других средствах массовой информации"» (31) и постановление №59 от 19 января 1998 года, которым утверждено Положение о вышеназванном общественном совете: постановление №42 от 13 января 1998 года (32), которым вводится лицензирование деятельности по распространению правовой информации.

Роль так называемого парламента - Национального собрания Республики Беларусь - фактически сводится к одобрению законопроектов, подготовленных в администрации президента. Такая организация «законотворческой» деятельности Национального собрания приводит к тому, что многие из принятых им законов расходятся с нормами международного права и ограничивают конституционные права и свободы граждан. Для подтверждения этого вывода достаточно познакомиться с новыми белорусскими «законами».

Так, 10 февраля 1997 года вступил в силу Закон «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (33). В нем ограничиваются свободы ряда категорий граждан, отбывших уголовные наказания. В частности, им запрещается уходить из дома (квартиры) в определенное время суток, посещать определенные общественные места района (города), выезжать по служебным и личным делам за пределы района (города). Они должны являться в милицию для регистрации от одного до четырех раз в месяц. Этот режим именуется «административным надзором».

Антиконституционными следует признать поправки в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы, подписанные президентом Республики Беларусь 17 мая 1997 года (34). Этими поправками вводятся новые институты уголовного права, такие как: «преступная организация», «создание преступной организации и участие в ней». Применение этих институтов на практике значительно усиливает уголовную ответственность осужденных. Грубо нарушают права личности новые статьи Уголовно-процессуального кодекса: статья 60-5 «Использование технических средств контроля и прослушивание телефонных и иных переговоров», статья 60-8 «Порядок применения мер безопасности», статья 81-1 «Применение средств прослушивания и других технических средств».

Попранием конституционных прав депутатов Верховного Совета Республики Беларусь 13-го созыва является и Закон «О толковании части первой статьи 143 Конституции Республики Беларусь» от 12 июня 1997 года (35). Согласно этому «закону» незаконно прекращены полномочия депутатов Верховного Совета, как «не изъявивших желание работать в Палате представителей Национального собрания Республики Беларусь и не подавших в установленном порядке соответствующих заявлений».

В противоречие с правами человека вступает Закон «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией», подписанный президентом 26 июня 1997 года (36). В Законе (ст. 5) признается, что при проверке сведений об организованных преступных группах или преступных организациях и их деятельности, а также фактов коррупции осуществляются оперативно-розыскные мероприятия, «затрагивающие права и законные интересы граждан». Сотрудникам специальных подразделений предоставляется право до возбуждения уголовного дела с санкции прокурора (а в безотлагательных случаях - без такой санкции) опечатывать и брать под охрану на срок до 10 суток помещения (за исключением жилых) с документами, денежными и материальными средствами, находящимися в них, а также изымать предметы и документы с составлением и вручением соответствующего протокола (ст. 10).

Явное нарушение принципа разделения властей имеет место в законе от 31 декабря 1997 года, которым внесены изменения в Кодекс Республики Беларусь о земле (37). Согласно новой редакции статьи 5 Кодекса о земле «земли, находящиеся в собственности Республики Беларусь, изымаются и предоставляются в пользование (аренду), владение, а также отчуждаются из собственности Республики Беларусь Президентом Республики Беларусь, Советом Министров Республики Беларусь или местными исполнительными и распорядительными органами в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом и иным земельным законодательством Республики Беларусь».

Антидемократическим по сути и антиконституционным по форме является Закон от 30 декабря 1997 года «О собраниях, митингах, уличных шествиях, демонстрациях и пикетировании» (38). Он фактически воспроизводит положения одноименного декрета президента № 5 от 5 марта 1997 года, за исключением мер административного наказания, которые получили свою законную форму в виде поправок, включенных в Кодекс об административных правонарушениях (39).

31 декабря 1997 года президентом были подписаны изменения и дополнения в Уголовный, Уголовно-процессуальный и Исправительно-трудовой кодексы Республики Беларусь (40). В них отчетливо проявилась тенденция к ужесточению уголовного наказания и режима отбывания наказаний в местах лишения свободы. Впервые в Уголовный кодекс введено пожизненное заключение (ст. 22-1), которое должно применяться за совершение особо тяжких преступлений. Новым видом уголовного наказания стали арест и содержание лица в условиях изоляции, которое устанавливается на срок от одного до шести месяцев (ст. 23-1).

Уголовный кодекс пополнился новыми составами преступлений, о которых идет речь в декрете президента №21 от 21 октября 1997 года. Это - статья 65-1 «Совершение взрыва, поджога или иных действий, посягающих на общественную безопасность», статья 65-2 «Угроза совершением взрыва, поджога или иных действий, посягающих на общественную безопасность», статья 201-1 «Заведомо ложное сообщение о готовящихся взрыве, поджоге или иных действиях, посягающих на общественную безопасность».

Следует отметить необоснованную суровость режима отбывания наказания в виде ареста. Так, осужденным к аресту не предоставляются свидания, за исключением свиданий с адвокатами: не разрешается получение посылок, передач и бандеролей (за исключением содержащих предметы первой необходимости и одежды по сезону). Общее и профессиональное образование лиц, осужденных к аресту, не осуществляется: передвижение без конвоя не разрешается. Осужденные имеют право ежемесячно приобретать продукты питания и предметы первой необходимости на сумму, не превышающую 50 процентов минимальной заработной платы. Администрация следственного изолятора вправе также привлекать осужденных к аресту к работам по хозяйственному обслуживанию следственного изолятора без оплаты продолжительностью не более четырех часов в неделю.

Много вопросов и сомнений в своей конституционности вызывает Закон «Об органах государственной безопасности в Республике Беларусь», подписанный президентом Беларуси 3 декабря 1997 года (41). Этот закон закрепляет широкие полномочия органов государственной безопасности (ст. 14). В частности, «сотрудники КГБ могут беспрепятственно входить в любое время суток в жилые и иные помещения граждан, на территорию учреждений, организаций и предприятий, независимо от их формы собственности, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступления, либо при наличии достаточных оснований полагать, что там совершается или совершено преступление... либо находится лицо, скрывающееся от органов дознания, следствия или суда, либо при производстве неотложных оперативно-розыскных или следственных действий... с последующим уведомлением об этом прокурора в течение 24-х часов: получать безвозмездно от государственных органов, предприятий, учреждений, организаций информацию, необходимую для выполнения возложенных на органы КГБ задач; иметь доступ к их информационным системам и базам данных в установленном актами законодательства Республики Беларусь порядке: привлекать по согласованию с начальниками органов внутренних дел работников милиции для зашифровки проводимых специальных мероприятий или для обеспечения выполнения заданий органов КГБ».

В вышеназванном законе отдельная статья посвящена лицам, «содействующим органам государственной безопасности». Эти лица имеют ряд прав, а именно: заключать контракты с органами КГБ о конфиденциальном сотрудничестве, получать вознаграждение, получать компенсацию за ущерб, причиненный их здоровью либо имуществу в связи с оказанием содействия органам КГБ и др.

В противоречие с международными правовыми актами и Конституцией Республики Беларусь вступают поправки в Закон «О печати и других средствах массовой информации», принятые белорусским парламентом в декабре 1997 года и подписанные президентом 8 января 1998 года (42). Принятые поправки устанавливают жесткий контроль за деятельностью СМИ со стороны «регистрирующего органа», каковым выступает Госкомитет по печати. Теперь злоупотреблением свободой массовой информации признается «распространение сведений, порочащих честь и достоинство руководителей государственных органов, статус которых установлен Конституцией Республики Беларусь». Это является ограничением принципа свободы информации, так как появляется группа людей - «руководителей», защищенных от критических высказываний прессы.

Право быть издателем средства массовой информации предоставляется лишь юридическому лицу или гражданину, который осуществляет предпринимательскую деятельность без создания юридического лица, при условии, если они «занимаются редакционно-издательской деятельностью и материально-техническим обеспечением издания продукции средства массовой информации».

Нарушением свободы слова следует признать дополнение в статью 8 Закона. Согласно этой норме, не может выступать в качестве учредителя СМИ «физическое или юридическое лицо, ранее выступавшее в качестве учредителя средства массовой информации, деятельность которого запрещена, - в течение двух лет со дня вступления в законную силу решения суда о прекращении деятельности средства массовой информации».

Еще одним ограничением свободы СМИ является статья 16 Закона. Она устанавливает, что деятельность СМИ может быть приостановлена по решению учредителя, регистрирующего органа или суда «в случае нарушения редакцией СМИ требований закона». Получается, что приостановить деятельность газеты может не только суд, но и «регистрирующий орган» - Госкомитет по печати.

Обращает на себя внимание и статья 25 Закона. Согласно ей, «запрещается ввоз, вывоз, а также распространение не территории Республики Беларусь печатных и аудиовизуальных материалов, иных носителей информации, содержание которых не соответствует требованиям статьи 5 настоящего Закона» (напомню, что в статье 5 Закона определяются случаи злоупотребления свободой массовой информации, в том числе распространение сведений, порочащих честь и достоинство руководителей государственных органов, статус которых установлен Конституцией Республики Беларусь).

Эта норма противоречит статье 19 Международного пакта о гражданских и неолитических правах, провозглашающей право каждого искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ, а также статье 33 Конституции Республики Беларусь, гарантирующей свободу мнений, убеждений и их свободное выражение.

Как видно из конкретных примеров. Национальное собрание Республики Беларусь в своей законотворческой деятельности допускает много «брака»: вместо обеспечения конституционных прав и свобод принимаемые парламентом законы нарушают права человека.

2 апреля 1998 года утвержден порядок 4-й сессии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь (43). В пего включены 112 вопросов, в том числе ряд крупных законопроектов. Среди них: о Центральной комиссии по выборам и проведению республиканских референдумов: об административно-территориальном делении и порядке решения вопросов административно -территориального устройства Республики Беларусь; о декларировании физическими лицами доходов, имущества и источников денежных средств; о статусе депутата Палаты представителей, члена Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь; о Совете Министров Республики Беларусь. Предполагается обсудить проекты Гражданского процессуального кодекса, Уголовного, Уголовно-процессуального кодексов, Жилищного кодекса, Кодекса о земле, Водного, Воздушного кодексов, Кодекса торгового мореплавания.

Обширная повестка дня нижней палаты белорусского парламента не может скрыть вопроса о юридической силе правовых актов, принимаемых нелегитимным парламентом, депутаты которого были назначены президентом после незаконного роспуска Верховного Совета 13-го созыва. Если стоять на позициях Конституции 1994 года, то вся законотворческая деятельность Национального собрания Республики Беларусь является ничтожной, так как этот «парламент» не имеет права принимать законы и другие правовые акты.

По причине нелегитимности «конституции» 1996 года нельзя признать юридически значимыми и правовые акты президента, который, введя в действие псевдоконституцию, фактически поставил себя вне закона.

* * *

Что же мы имеем после ноябрьского (1996 года) референдума? По существу, подзаконными актами отменены основные права и свободы граждан. «Законы», принимаемые так называемым белорусским парламентом, приводятся в соответствие с декретами президента. Любое недовольство «новым порядком» жестоко подавляется. Суды попали в полную зависимость от президента и подчиненных ему структур власти.

Но самое главное то, что референдум привел к расколу белорусского общества на два противоположных лагеря: сторонников курса президента и его «конституции», опору которых составляет аппарат управления и подавления, и его оппонентов, признающих легитимной лишь Конституцию 1994 г.

Как долго продлится такое положение, мы не знаем. Но несомненно, что рано или поздно нашей республике предстоит вернуться к прерванному ноябрьским референдумом правовому развитию. Чтобы идти вперед, нам нужно будет сделать шаг назад, к состоянию до 26 ноября 1996 г.